Der Luftverkehr unter dem Einfluss der EU-Verkehrspolitik

Vortrag beim ÖVG-Symposium am 18. Juni 2002, Bregenz

Dr. Peter Malanik

Die Entwicklung des Luftverkehrs ist sehr stark durch Reglementierungen geprägt worden. Das betrifft nicht nur naheliegende Regelungen über die Sicherheit des Luftverkehrs im engeren und weiteren Sinn, sondern auch strikte staatliche und behördliche Vorschriften über nahezu alle kommerziellen Entscheidungsparameter des Luftverkehrs haben die Industriestruktur vor allem der Fluggesellschaften sehr wesentlich bestimmt. Die Regelungen sind das Ergebnis luftverkehrspolitischer Entscheidungen, die auf einer bestimmten politischen Vorstellung von den Aufgaben und der Rolle des Luftverkehrs berühren. Es sollte daher nicht verwunderlich sein, daß Änderungen im verkehrspolitischen und regulativen Umfeld massive Auswirkungen auf die Industriestruktur der Fluggesellschaften haben werden. Insofern ist die Frage nach dem Einfluß der EU-Verkehrspolitik auf den Flugverkehr mehr als berechtigt.

Vorauszuschicken ist, daß die Grundsätze der EU lange auf den Luftverkehr keine Anwendung gefunden haben. Der Grund dafür ist, daß der EG-Vertrag aus 1956 zwar einige grundsätzliche Aussagen zur Verkehrspolitik trifft, den Luftverkehr (und im übrigen auch die Hochseeschiffahrt) explizit von der Anwendung der verkehrspolitischen Bestimmungen des EG-Vertrags ausnimmt. Bis in die späten 80er Jahre hatte die EU-Verkehrspolitik daher keinerlei Auswirkungen auf den Luftverkehr.

Der Luftverkehr war bis dahin vielmehr auch in der EU durch das (außerhalb der EU auch heute noch bestehende) Netz bilateraler Luftverkehrsabkommen geprägt. Diese Luftverkehrsabkommen regeln so ziemlich alle kommerziellen Parameter von Fluggesellschaften:
Zentrales Element aller bilateraler Luftverkehrsabkommen ist die sogenannte Nationalitätenklausel:
Staaten, die Luftverkehrsabkommen zwischen einander abschließen, können Fluggesellschaften zum Betrieb der im Abkommen vereinbarten Flugstrecken namhaft machen. Die andere Vertragsseite kann aber die Namhaftmachung einer Fluggesellschaft zurückweisen, wenn nicht sichergestellt ist, daß diese namhaft gemachte Fluggesellschaft unter der Kontrolle und im Eigentum von Staatsbürgern des namhaftmachenden Staates steht. Kurz gesagt, kann die Republik Österreich im Rahmen der bilateralen Luftverkehrsabkommen nur Fluggesellschaften zum Betrieb der Flugstrecken von und nach Österreich namhaft machen, die im österreichischen Eigentum und unter österreichischer Kontrolle stehen. Die Folgen dieser Nationalitätenklausel sind gravierend:
Andererseits verhindert dieses System bilateraler Luftverkehrsabkommen mit Nationalitätenklauseln aber auch das in der Hochseeschiffahrt weit verbreitete und aus Sicherheitssicht höchst problematische Prinzip der "Flags of Convenience". Dieses System des staatlichen Bilateralismus , galt, wie gesagt, auch für Flüge zwischen den EU (damals EG) Mitgliedsstaaten bis in die späten 80er Jahre.

1987 begann in der EU ein schrittweiser Prozeß der Liberalisierung des Luftverkehrs, der 1993 weitgehend (und mit der Liberalisierung des Kabotageverkehrs 1997 endgültig) abgeschlossen wurde. Das Ergebnis ist, daß es für Flüge zwischen den EU-Staaten keinerlei Kapazitätsbeschränkungen, freien Marktzugang und vollkommen freie Tarifgestaltung gibt. Diese Liberalisierung des Luftverkehrs zwischen den EU-Mitgliedsstaaten war eine gewaltige luftverkehrspolitische Leistung der Europäischen Gemeinschaft und eine der bedeutsamsten luftverkehrspolitischen Entwicklungen weltweit seit 1944. Es sollte dennoch nicht vergessen werden, daß diese Liberalisierung nur Fluggesellschaften erfaßt hat und die vor- und nachgelagerten Dienstleistungen, die für den Luftverkehr unerläßlich sind, wie zum Beispiel Flughäfen und Luftraumkontrollorganisationen völlig außer Acht gelassen hat. Nicht erfaßt ist außerdem der Luftverkehr von und nach den EU-Staaten. Dieser Luftverkehr wird weiterhin von den protektionistischen und restriktiven bilateralen Luftverkehrsabkommen geregelt.

Die EU hat sich von dieser Liberalisierung eine wesentliche Veränderung der Landschaft des europäischen Luftverkehrs erwartet. In der Tat hatte der Liberalismus wesentliche Auswirkungen auf den Luftverkehr - nicht immer aber diejenigen die sich die EU-Kommission erwartet hat:
All diese Effekte waren vorhersehbar und von der EU-Kommission im Rahmen der EU-Luftverkehrspolitik wohl auch erwünscht. Enttäuscht wurden die Erwartungen der EU-Kommission allerdings insofern, als es kaum neuen Markteintritt, praktisch keine Ausübung von Verkehrsrechten der fünften Freiheit und de facto keine Marktaustritte gegeben hat . Die Industriestruktur hat sich also nicht wesentlich geändert. Immer noch gibt es in Europa für einen Markt, der etwa 10% des Weltmarkts im Luftverkehr darstellt, etwa 3 mal so viele Fluggesellschaften wie in Nordamerika in dem sich 31% des Weltluftverkehrs abspielt. Ebenfalls für EU-Kommission offenbar nicht vorhersehbar war die Ausbildung der Allianzen im Luftverkehr. In Ermangelung der Möglichkeit die Industriestruktur grenzüberschreitend zu verändern , haben Fluggesellschaften zum Mittel der Kooperation und der Bildung von Allianzen gegriffen. Die EU hatte dafür offenbar keine Politik vorhergesehen und die verkehrspolitischen und wettbewerbspolitischen Reaktionen auf die Bildung von Allianzen erfolgten dementsprechend konzeptlos.

Im Gegensatz zu Europa hat sich nach der Liberalisierung des Luftverkehrs innerhalb der USA (eine wesentlich leichtere Aufgabe als die Liberalisierung des Luftverkehrs in Europa, weil innerhalb der USA nur ein Land betroffen war und keine zwischenstaatlichen Regulierungen verändert werden mussten) eine völlig andere Entwicklung gezeigt. Die Restrukturierung der amerikanischen Fluggesellschaften hat durch Unternehmenszusammenschlüsse und Marktaustritte (Konkurse) sehr rasch zu einer wesentlich konsolidierten Industriestruktur geführt. Eine gleiche Entwicklung war innerhalb Europas wegen der bilateralen Luftverkehrsabkommen im Außenverhältnis und den darin enthaltenen Nationalitätenklauseln nicht möglich. Dieses Element wurde von der EU-Kommission bei der Gestaltung ihrer Luftverkehrspolitik beziehungsweise bei der Vorbereitung der Liberalisierung des Luftverkehrs offenbar nicht ausreichend berücksichtigt.

Seit dieser luftverkehrspolitischen "Großtat" der EU scheint die EU-Luftverkehrspolitik allerdings erheblich ins Stocken geraten zu sein. Um es noch deutlicher zu sagen, seit dem Abschluß der Liberalisierung sind von Europa keine merkbaren luftverkehrspolitischen Impulse mehr ausgegangen. Die primären Defizite der EU-Luftverkehrspolitik liegen in folgenden Punkten: mangelnde Außenpolitik, konzeptlose Begleitmaßnahmen, kein Subventionsstop, keine Lösung der Nationalitätenklausel ohne Aufgabe des Schutzes vor Flags of Convenience, keine Krisenrezepte, keine Infrastrukturpolitik.

Im Detail:


Mangelnde Außenpolitik

Der Luftverkehr von und nach der EU wird - wie bereits mehrfach gesagt - immer noch von den bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen den einzelnen EU-Staaten und Drittstaaten geregelt. In diesen Abkommen sind die traditionellen Marktzugangsbeschränkungen, vor allem aber auch die Nationalitätenklauseln weiterhin enthalten, die eine Konsolidierung der europäischen Fluggesellschaften massiv behindern. Unabhängig davon, ob eine solche Konsolidierung aus volkswirtschaftlicher Sicht begrüßt wird oder nicht, bleibt doch die Liberalisierung des europäischen Luftverkehrs ohne die außenpolitische Komponente Stückwerk. Der Grund dafür, daß die EU die Kompetenz zur Gestaltung der Außenbeziehungen im Luftverkehr bisher nicht wahrnehmen konnte, liegt - oberflächlich gesehen - darin, daß die einzelnen EU-Mitgliedsstaaten bisher nicht bereit waren, ihre Souveränität aufzugeben und der EU-Kommission eine entsprechendes Verhandlungsmandat zu erteilen. Bei näherer Betrachtung wird man aber sehr rasch feststellen, daß das "Verschulden" für die mangelhaften Fortschritte bei der Außenpolitik durchaus geteilt ist. Die EU-Mitgliedsstaaten können nur deshalb erfolgreich die Erteilung eines Verhandlungsmandats verzögern oder verweigern, weil es der EU-Kommission bisher nicht gelungen ist, ein überzeugendes Konzept für die Außenpolitik vorzulegen. Weder ist klar wie die Verkehrsrechte und Außenbeziehungen verhandelt werden sollen, welche Ressourcen dafür eingesetzt werden sollen, wie allenfalls limitierte Rechte zwischen den europäischen Fluggesellschaften verteilt werden noch wo die Prioritäten für den Einsatz der europäischen Außenpolitik im Luftverkehrsbereich liegen sollen.


Es ist den EU-Staaten daher leicht, in Ermangelung eines solchen Konzepts auf der Weiterführung nationalstaatlicher Souveränität bei den Außenbeziehungen zu beharren. Dazu kommt noch, daß in einzelnen Fällen, wo der EU-Kommission "testweise" ein ganz konkretes Verhandlungsmandat erteilt wurde, die EU-Kommission weitgehend erfolglos agiert hat: Die Verhandlungen mit Rußland über die Überflugsgebühren über Sibirien sind auch nach Jahren noch erfolglos geblieben. Die Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten in den gemeinsamen liberalisierten europäischen Luftraum sind derart langsam vor sich gegangen, daß das Inkrafttreten der entsprechend Abkommen wahrscheinlich durch den Beitritt eben jener mittel- und osteuropäischen Staaten zur EU überholt werden wird. Die Verhandlungen mit den USA über eine sogenannte Trans Atlantic Common Aviation Area (also einen liberalisierten Luftraum zwischen Europa und Nordamerika) haben nicht einmal ernsthaft begonnen.

Auch wenn man zugestehen muß, daß die Mitgliedsstaaten der EU-Kommission besonders schwierige und mit geringen Erfolgsaussichten versehene Themen zur Verhandlung übertragen haben, führt natürlich die eklatante Erfolglosigkeit der EU-Kommission nicht gerade dazu, Vertrauen in die Fähigkeit der EU-Kommission zur Gestaltung der Außenbeziehungen im Luftverkehr zu schaffen. Nun hat es aber den Anschein, daß sich die EU-Kommission (in bewährter Manier) die Kompetenzen im Außenverhältnis durch ein Urteil des EUGH erzwingen wird . Bedauerlicherweise wird dieses Urteil nichts daran ändern, daß weiterhin ein schlüssiges Konzept fehlt.


Konzeptlose Begleitmaßnahmen

Die vergangenen Jahre haben gezeigt, daß die EU-Kommission - wie auch nationale Regierungen- sehr oft zu Anlaßgesetzgebung und populistischen Korrekturmaßnahmen neigt. Den Begleitmaßnahmen zur EU-Liberalisierung des Luftverkehrs, wie zum Beispiel der Verordnung über die Slot-Verteilung auf Flughäfen, der sogenannten Denied-Boarding Compensation, den Einsatzzeitenlimitierungen für Piloten und den sogenannten "hush kit" (also den Schalldämpfer auf den Triebwerken lauter Flugzeuge) fehlt ein durchgängiges Konzept und eine entsprechende Vorhersehbarkeit.


Kein Ende der Subventionen

Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU war ein wesentlicher Schritt der eigentlich zu einer Umgestaltung der Marktverhältnisse und damit auch zu Marktaustritten hätte führen müssen. Die EU-Kommission konnte sich aber gegenüber den Mitgliedsstaaten in den 10 Jahren seit der Liberalisierung des Luftverkehrs nie in ihrem Bestreben durchsetzen, Subventionen an Fluggesellschaften, die ohne diese Subventionen nicht hätten weitergeführt werden können, zu unterbinden. Sämtliche "policy"-Erklärungen der EU-Kommission (zum Beispiel das "one time-last time"-Prinzip) wurden nicht in die Praxis umgesetzt. Die permanenten Subventionen, vor allem an nationale Fluggesellschaften in der südlichen Hemisphäre Europas haben zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen in der europäischen Luftfahrt geführt. Auch hier ist die Verantwortung für das Versagen der europäischen Luftverkehrspolitik durchaus zweigeteilt. Natürlich sind es die Staaten, in deren Verantwortung die wettbewerbsverzerrenden und inakzeptablen Subventionen zunächst liegen. Andererseits ist es der EU-Kommission wohl auch in diesem Fall nicht gelungen, mit einem dermaßen überzeugenden Konzept, das auch das Spannungsverhältnis zwischen dem Konzentrationsdruck einerseits und der Standordbedeutung von Fluggesellschaften andererseits berücksichtigt, gegen die Subventionsbestrebungen einzelner Staaten aufzutreten. In diesem Zusammenhang war es auch nicht sonderlich hilfreich, daß die EU-Kommission die Krisenmaßnahmen nach den Ereignissen des 11. September langsam, zögerlich und relativ unkreativ angegangen ist.


Keine Infrastrukturpolitik

Wie bereits erwähnt, ist die Liberalisierung des Luftverkehrs ein erheblicher Wachstumsincentive gewesen. Das war vorhersehbar und hätte niemanden überraschen dürfen. Zusammen mit dem ohnehin stetigen Wachstum des Luftverkehrs, war es nicht überraschend, daß die Infrastruktur für den Luftverkehr, sowohl was die Luftraumkontrolle als auch was die Flughäfen und die Anbindung an das internationale Hochgeschwindigkeitsnetz betrifft, sehr rasch und nachhaltig überlastet war. Die EU hat es verabsäumt, eine klare Infrastrukturpolitik im voraus zu definieren und ist jetzt in der Situation, mit "Reparaturmaßnahmen" die schlimmsten Auswirkungen der Infrastrukturüberlastung zu beheben. Dabei ist gerade im Bereich der Luftraumkontrolle eine tatsächliche Überlastung eigentlich nicht feststellbar. Tatsache ist vielmehr, daß der Luftraum im Europa aufgrund der nach nationalen Grenzen ausgerichteten Luftraumkontrollorganisationen schlecht organisiert ist. Luftraumkontrolle wird überdies immer noch zum Teil als hochheitliche Aufgabe angesehen sodass sich die Regulierungen der Luftraumkontrolle - die zweifellos eine hochheitliche Aufgabe sind - mit dem Anbietern der Luftraumkontrolldienste, (dabei handelt es sich um eine kommerzielle Dienstleistung) vermischt werden. Die EU arbeitet zwar jetzt unter dem Projektnahmen "Single sky" sehr intensiv an einem gemeinsamen europäischen Luftraum im Hinblick auf die Luftraumkontrolle, scheint aber langsam vor der Komplexität der Problemstellung, vor der vorgeschobenen Argumentation mit Sicherheit und dem dahinterstehenden massiven Jobprotektion-Interessen der Luftraumkontrolleure zu kapitulieren. In ähnlicher Weise fehlt eine konsistente Flughafenpolitik.


Keine Lösung der Nationalitätenproblematik

Wie bereits ausgeführt, gibt es im Außenverhältnis immer noch die bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten und Drittstaaten. Kernpunkt dieser Luftverkehrsabkommen ist die bereits beschriebene Nationalitätenklausel. Die EU-Kommission hat sich bisher darauf beschränkt, den Mitgliedstaaten nahezulegen die Nationalitätenklausel auf eine "EU-Nationalitätenklausel" in den bilateralen Luftverkehrsabkommen abzuändern. Diese Empfehlung der EU-Kommission hat in der Praxis kaum Auswirkungen, weil die Drittstaaten auf einen entsprechenden Vorschlag ihrer Verhandlungspartner bei den bilateralen Luftverkehrsabkommensverhandlungen - so dieses Ansinnen überhaupt vorgebracht wird - nicht reagieren. Überdies ist der Ansatz wesentlich zu eng, weil ein an sich überholtes Konzept bloß geographisch ausgeweitet wird. Ein Paradigmenwechsel findet nicht statt. Die EU-Kommission hat demgemäß auch in diesem Punkt Konzeptlosigkeit erkennen lassen. Ein kreativerer Ansatz wäre es gewesen, die kommerzielle Kontrolle von Fluggesellschaften von der Sicherheitsaufsicht zu trennen. Die Sicherheitsaufsicht müßte dann bei den nationalen Luftverkehrsbehörden verbleiben, um die Gefahr von "Flags of Convenience" mit allen ihren negativen Sicherheitsauswirkungen zu vermeiden. Die kommerzielle Kontrolle könnte aber multilateral gestaltet werden. Ein solcher Ansatz wird derzeit von der IATA ausgearbeitet, die EU-Kommission hat diesen Ansatz bisher nicht übernommen.

Es ist also abschließend festzustellen, daß die EU-Luftverkehrspolitik seit dem Meilenstein der Liberalisierung des Luftverkehrs zwischen den EU-Mitgliedsstaaten in den späten 80ern und Anfang 90er Jahre keine wesentliche Impulse mehr gesetzt hat. Ich würde sogar soweit gehen zu sagen, daß in den letzten zehn Jahren keine EU-Luftverkehrspolitik erkennbar war. Das bedeutet nicht, daß die Abwesenheit der europäischen Luftverkehrspolitik nicht auch Auswirkungen auf den europäischen Luftverkehr gehabt hätte. Auch Nicht-handeln hat Folgen - allerdings selten positive. Es wäre daher dringend notwendig, eine Gesamtkonzeption einer europäischen Luftverkehrspolitik auszuarbeiten. Dazu bedarf es in erster Linie
Die EU-Kommission wird sich bei diesem Konzept auch Gedanken über das Spannungsverhältnis zwischen Standortbedeutung und Konzentration Druck machen müssen und Lösungen entwickeln müssen, wie im Falle vom existenzbedrohenden Krisen für die europäische Luftfahrt (wie sie der 11. September 2001 gewesen ist) vorzugehen ist.

Abschließend wäre von einer konsistenten europäischen Luftverkehrspolitik auch eine wesentliche Aussage darüber zu erwarten, wie an den Abnormitäten der "value chain" im Luftverkehr zu arbeiten ist: Fluggesellschaften, an der Schnittstelle zum Endkonsumenten sind der einzige Teil der gesamten Wertschöpfungskette Luftverkehr, der nur marginale Profite macht und dem Wettbewerbsdruck tatsächlich uneingeschränkt ausgesetzt ist. Vor- und nachgelagerte Lieferanten und Dienstleistungen (angefangen von Flugzeugherstellern über Chateringunternehmen, Computerreservierungssysteme, Luftraumkontrollorganisationen und Flughäfen bis hin zu Versicherungen und Ersatzteilherstellern) sind diesem Wettbewerbsdruck bedeutend weniger ausgesetzt, verfügen über eine konsolidierte und zum Teil stark konzentrierte Industriestruktur und können aus dieser Situation erhebliche Profite zum Nachteil der Fluggesellschaften und letztendlich der Flugpassagiere ziehen. <

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